Par John Shevchuk<\/p>\n\n\n\n
AACI(Hon), avocat, C.Arb, RI<\/p>\n\n\n\n
Le pr\u00e9sent article examine une d\u00e9cision r\u00e9cente rendue par la Cour supr\u00eame de Colombie-Britannique, qui nous donne un exemple de l\u2019autorit\u00e9 que poss\u00e8de un gouvernement local de saisir les droits de propri\u00e9t\u00e9 de propri\u00e9taires fonciers en recourant \u00e0 la \u2039 d\u00e9densification \u203a sans compensation. En ce qui touche l\u2019\u00e9valuation, comment un \u00e9valuateur peut-il composer avec ce risque toujours pr\u00e9sent ?<\/p>\n\n\n\n
Le cas qui nous int\u00e9resse est V.I.T. Estates Ltd. v. New Westminster (City)<\/em>, 2021 BCSC 573 [VIT<\/em>]. Avant de s\u2019y plonger, il serait utile d\u2019\u00e9tablir le contexte. Les \u00e9valuateurs savent que l\u2019int\u00e9r\u00eat en fief simple est la forme de propri\u00e9t\u00e9 la plus compl\u00e8te et qu\u2019elle est sujette \u00e0 seulement quatre pouvoirs du gouvernement :[i]<\/a><\/p>\n\n\n\n Le point focal ici est l\u2019expropriation par rapport \u00e0 un aspect du pouvoir de police, nomm\u00e9ment le zonage.<\/p>\n\n\n\n L\u2019une des longues traditions de la common law est la protection des droits priv\u00e9s de propri\u00e9t\u00e9. Une cons\u00e9quence de cette tradition est la pr\u00e9somption de la common law voulant que lorsque le gouvernement exproprie un bien immobilier, une compensation doit \u00eatre pay\u00e9e. Cette pr\u00e9somption sera r\u00e9fut\u00e9e seulement si une disposition sp\u00e9cifique existe \u00e0 l\u2019effet contraire.[ii]<\/a> La compensation est accord\u00e9e soit conform\u00e9ment \u00e0 la loi sur l\u2019expropriation, soit comme un incident d\u2019expropriation de facto<\/em>. [L\u2019expropriation de facto<\/em> requiert deux \u00e9l\u00e9ments : 1) l\u2019acquisition d\u2019un int\u00e9r\u00eat b\u00e9n\u00e9ficiaire dans la propri\u00e9t\u00e9 ou d\u00e9coulant de celle-ci, et 2) \u00e9limination de toutes les utilisations raisonnables de la propri\u00e9t\u00e9.[iii]<\/a>]<\/p>\n\n\n\n La l\u00e9gislation des gouvernements locaux habilite les autorit\u00e9s locales \u00e0 exproprier des biens immobiliers. Par exemple, en Colombie-Britannique, la Community Charter<\/em>, SBC 2003, c. 26, articles 31 \u00e0 34, et la Local Government Act<\/em>, RSBC 2015, c. 1, articles 289 \u00e0 292, permettent aux gouvernements locaux d\u2019exproprier des int\u00e9r\u00eats immobiliers, avec des dispositions sur la compensation.<\/p>\n\n\n\n Faisons le contraste entre l\u2019expropriation et l\u2019exercice des pouvoirs de police sous la forme de zonage. Le pouvoir de police se d\u00e9finit ainsi :[iv]<\/a><\/p>\n\n\n\n Le pouvoir de police est le droit du gouvernement de r\u00e9glementer une propri\u00e9t\u00e9 afin de prot\u00e9ger la s\u00e9curit\u00e9, la sant\u00e9, la morale et le bien-\u00eatre g\u00e9n\u00e9ral du public. Des exemples de pouvoir de police comprennent les ordonnances de zonage, les restrictions d\u2019utilisation, les codes du b\u00e2timent, les r\u00e8glements sur le trafic a\u00e9rien et terrestre, les codes de sant\u00e9 publique et les r\u00e8glements environnementaux.<\/p>\n\n\n\n On pourrait arguer, dans un cas de zonage, par exemple, que l\u2019exercice du pouvoir de police est l\u2019expropriation de facto<\/em> exigeant que le gouvernement accorde une compensation aux propri\u00e9taires fonciers affect\u00e9s. En anticipant peut-\u00eatre cette possibilit\u00e9, les gouvernements fournissent des mesures l\u00e9gislatives de protection. En Colombie-Britannique, la Local Government Act<\/em>, RSBC 2015, c. 1, article 458, indique :<\/p>\n\n\n\n 458<\/strong> <\/a>(1) La compensation n\u2019est payable \u00e0 aucune personne pour toute r\u00e9duction de la valeur de l\u2019int\u00e9r\u00eat de cette personne dans le terrain ou pour toute perte ou dommage r\u00e9sultant de l\u2019un ou l\u2019autre des \u00e9l\u00e9ments suivants :<\/p>\n\n\n\n <\/a>(a) l\u2019adoption d\u2019un plan communautaire officiel;<\/p>\n\n\n\n <\/a>(b) l\u2019adoption d\u2019un r\u00e8glement sous la<\/p>\n\n\n\n <\/a>(i) Division 5 [R\u00e8glements de zonage]<\/em>,<\/p>\n\n\n\n <\/a>(ii) Division 12 [Ententes sur le d\u00e9veloppement par \u00e9tapes]<\/em>, ou<\/p>\n\n\n\n <\/a>(iii) Division 13 [Pouvoirs de r\u00e9glementation sur d\u2019autres utilisations du sol]<\/em>;<\/p>\n\n\n\n <\/a>(c) l\u2019\u00e9mission d\u2019un permis d\u2019utilisation du sol;<\/p>\n\n\n\n <\/a>(d) la r\u00e9siliation d\u2019un contrat d\u2019utilisation du sol en vertu de l\u2019article 547 [r\u00e9siliation de tous les contrats d\u2019utilisation du sol restants en 2024]<\/em>;<\/p>\n\n\n\n <\/a>(e) l\u2019adoption d\u2019un r\u00e8glement en vertu de l\u2019article 548 [proc\u00e9dure de r\u00e9siliation h\u00e2tive d\u2019un contrat d\u2019utilisation du sol]<\/em>.<\/p>\n\n\n\n <\/a>(2) Le paragraphe (1) ne s\u2019applique pas relativement \u00e0 un r\u00e8glement \u00e9voqu\u00e9 au paragraphe (b) de ce paragraphe, qui restreint l\u2019utilisation du sol \u00e0 une utilisation publique.<\/p>\n\n\n\n Mais, pour l\u2019exception limit\u00e9e du paragraphe 458(2), la protection qu\u2019accorde la loi aux parties expropri\u00e9es n\u2019est pas disponible \u2013 du moins en Colombie-Britannique \u2013 aux parties dont les droits de propri\u00e9t\u00e9 leur ont \u00e9t\u00e9 enlev\u00e9s par d\u2019autres moyens (p. ex. zonage).<\/p>\n\n\n\n Le r\u00e9sultat, c\u2019est qu\u2019un gouvernement local a les moyens de r\u00e9duire l\u2019utilisation de votre propri\u00e9t\u00e9 et sa valeur, sans compensation. Si cela est fait conform\u00e9ment \u00e0 la loi habilitante et en suivant les proc\u00e9dures stipul\u00e9es, un propri\u00e9taire n\u2019a aucun recours, sauf \u00e0 la bo\u00eete de scrutin.<\/p>\n\n\n\n Ce qui nous am\u00e8ne au cas VIT<\/em>. V.I.T. Estates Ltd. d\u00e9tenait 237 unit\u00e9s privatives dans six immeubles r\u00e9sidentiels (les \u2039 six immeubles \u203a), situ\u00e9s dans la Ville de New Westminster, Colombie-Britannique, et lou\u00e9s par le propri\u00e9taire en vertu de la Residential Tenancy Act<\/em>. En 2010, la Ville a adopt\u00e9 une strat\u00e9gie de logement abordable dont l\u2019un des objectifs \u00e9tait la pr\u00e9servation de \u00ab \u2026logements locatifs s\u00e9curitaires, abordables et appropri\u00e9s \u00bb. Cependant, une loi \u00e9tait n\u00e9cessaire pour permettre \u00e0 la Ville d\u2019emp\u00eacher la conversion des unit\u00e9s privatives lou\u00e9es en occupation par le propri\u00e9taire. Le gouvernement provincial a modifi\u00e9 la l\u00e9gislation gouvernementale locale afin que les autorit\u00e9s locales comme la Ville puissent adopter des r\u00e8glements touchant la tenure d\u2019accommodation permise. Les moyens de le faire consistent \u00e0 introduire des r\u00e8glements de zonage qui limitent la forme de tenure \u00e0 une zone ou \u00e0 la partie d\u2019une zone. Il existe une disposition pour prot\u00e9ger l\u2019utilisation non conforme l\u00e9gale, mais les exigences de tomber sous cette loi de protection ne s\u2019appliquaient pas aux unit\u00e9s des six immeubles.<\/p>\n\n\n\n La Ville a \u00e9dict\u00e9 un r\u00e8glement qui limitait la forme de tenure pour les unit\u00e9s des immeubles d\u00e9sign\u00e9s (incluant les six immeubles) aux tenances r\u00e9gies par une convention de location qui se conforme \u00e0 la Residential Tenancy Act<\/em> de Colombie-Britannique. Le propri\u00e9taire des six immeubles a saisi d\u2019un recours la Cour supr\u00eame de Colombie-Britannique, all\u00e9guant que le r\u00e8glement de la Ville \u00e9tait ultra vires<\/em>, ill\u00e9gal ou nul et non avenu. La cour n\u2019\u00e9tait pas d\u2019accord.<\/p>\n\n\n\n En arrivant \u00e0 sa conclusion, la cour prenait en consid\u00e9ration la norme d\u2019examen qui s\u2019applique aux d\u00e9cisions des conseils municipaux suivant la d\u00e9cision de la Cour supr\u00eame du Canada, dans le cas Canada (Minister of Citizenship and Immigration) v. Vavilov<\/em> [Vavilov<\/em>], 2019 SCC 65, et la d\u00e9cision de la Cour d\u2019appel de Colombie-Britannique, dans le cas 1120732 BC Ltd. v. Whistler (Resort Municipality)<\/em>, 2020 BCCA 101, appliquant Vavilov<\/em> aux d\u00e9cisions du conseil municipal. Au paragraphe 47, la cour \u00e9crit que les d\u00e9cisions du conseil municipal ont droit \u00e0 une norme d\u2019examen rigoureuse raisonnable et que la question est de savoir si la Ville pouvait avoir conclu raisonnablement que la loi provinciale lui donnait le pouvoir de restreindre \u00e0 perp\u00e9tuit\u00e9 la forme de tenure des six immeubles \u00e0 une tenure locative r\u00e9sidentielle.<\/p>\n\n\n\n Au paragraphe 61, la cour remarquait : \u00ab Il est dans la nature des r\u00e8glements de zonage de compromettre les droits de propri\u00e9t\u00e9 en fief simple, dans une certaine mesure\u2026 Si les droits des propri\u00e9taires en fief simple ne pouvaient \u00eatre att\u00e9nu\u00e9s par des r\u00e8glements municipaux, alors le pouvoir de zonage conf\u00e9r\u00e9 par la [loi des gouvernements locaux] de r\u00e9glementer la tenure locative r\u00e9sidentielle n\u2019aurait aucune signification. \u00bb<\/p>\n\n\n\n Au paragraphe 70, la cour \u00e9crivait, en partie : \u00ab La l\u00e9gislature semble avoir intentionnellement habilit\u00e9 les municipalit\u00e9s \u00e0 pr\u00e9server leur stock de logements locatifs. C\u2019est exactement ce qu\u2019accomplit le r\u00e8glement 8123. En cons\u00e9quence, les propri\u00e9taires des unit\u00e9s privatives des six immeubles qui louaient leurs unit\u00e9s lorsque le r\u00e8glement 8123 est entr\u00e9 en vigueur doivent continuer de rendre leurs unit\u00e9s disponibles \u00e0 la location. \u00bb<\/p>\n\n\n\n Et au paragraphe 72, la cour d\u00e9clarait :<\/p>\n\n\n\n [72] Selon l\u2019interpr\u00e9tation par la Ville de la RRT Amendment Act<\/em>, le r\u00e8glement 8123 atteint les objectifs pr\u00e9cis de la loi. Il sert de but correctif \u00e0 la Ville pour emp\u00eacher un propri\u00e9taire de convertir une unit\u00e9 privative lou\u00e9e en unit\u00e9 occup\u00e9e par son propri\u00e9taire, pr\u00e9servant ainsi le stock de logements locatifs disponibles de la Ville. Ce but n\u2019empi\u00e8te pas sur les droits de propri\u00e9t\u00e9 des propri\u00e9taires. Mais, c\u2019est ce que la loi, interpr\u00e9t\u00e9e raisonnablement, semble avoir voulu. Il ne peut \u00eatre d\u00e9raisonnable pour la Ville d\u2019avoir adopt\u00e9 un r\u00e8glement qui accomplit pr\u00e9cis\u00e9ment le but de la l\u00e9gislature. Il n\u2019est tout simplement pas valide d\u2019attaquer le r\u00e8glement 8123 comme un r\u00e8glement non raisonnable, mais autrement intra vires<\/em>.<\/p>\n\n\n\n [73] Il n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 d\u00e9montr\u00e9 que la LGA<\/em>, tel qu\u2019amend\u00e9e par la RRT Amendment Act<\/em>, ne pouvait \u00eatre raisonnablement interpr\u00e9t\u00e9e comme permettant l\u2019adoption du r\u00e8glement 8123. Le conseil municipal, en tant qu\u2019organisme \u00e9lu d\u00e9mocratiquement, peut raisonnablement avoir consid\u00e9r\u00e9 le r\u00e8glement comme une m\u00e9thode autoris\u00e9e pour poursuivre son objectif strat\u00e9gique de maintenir le stock de logements locatifs. Cette d\u00e9cision m\u00e9rite d\u2019\u00eatre respect\u00e9e. Je ne trouve aucune raison d\u2019invalider le r\u00e8glement.<\/p>\n\n\n\n Pour les fins du pr\u00e9sent texte, les complexit\u00e9s des arguments juridiques pour et contre la validit\u00e9 du r\u00e8glement VIT<\/em> n\u2019ont pas besoin d\u2019\u00eatre recens\u00e9es. Qu\u2019il suffise de dire que la d\u00e9cision de la cour entre dans l\u2019une des longues s\u00e9ries de cas qui ont confirm\u00e9 le pouvoir des autorit\u00e9s locales de \u2039 d\u00e9densifier \u203a les biens immobiliers et de causer par l\u00e0 des pertes financi\u00e8res aux propri\u00e9taires, sans compensation. Cela fait en sorte qu\u2019un individu doit abandonner une chose de valeur gratis<\/em> au profit de la communaut\u00e9, puis entreprendre une discussion difficile avec les autorit\u00e9s d\u2019\u00e9valuation des biens immobiliers et d\u2019imposition sur l\u2019utilisation optimale et la valeur diminu\u00e9e au prochain cycle d\u2019\u00e9valuation et d\u2019imposition.<\/p>\n\n\n\n Le d\u00e9fi d\u2019\u00e9valuation est \u00e9vident. Dans les march\u00e9s qui exp\u00e9rimentent cela dans les grandes r\u00e9gions de Vancouver et de Toronto et d\u2019autres centres urbains au Canada, comment un \u00e9valuateur compose-t-il avec le risque d\u2019intervention des autorit\u00e9s gouvernementales pour sauvegarder le stock de logements r\u00e9sidentiels, pour emp\u00eacher le changement d\u2019utilisation des terrains industriels existants ou pour cr\u00e9er tout autre restriction potentielle sur l\u2019utilisation ?<\/p>\n\n\n\n Il existe une certaine orientation judiciaire concernant le moment o\u00f9 le risque de changement devrait \u00eatre pris en consid\u00e9ration dans le processus d\u2019\u00e9valuation.[v]<\/a> Mais, les faits de chaque cas seront tr\u00e8s sp\u00e9cifiques.<\/p>\n\n\n\n Conclusion<\/strong><\/p>\n\n\n\n La Cour supr\u00eame du Canada a d\u00e9crit comme suit le pouvoir d\u2019expropriation d\u2019un gouvernement :<\/p>\n\n\n\n 20 L\u2019expropriation d\u2019un bien immobilier est l\u2019un des exercices ultimes d\u2019une autorit\u00e9 gouvernementale. Saisir tout ou partie de la propri\u00e9t\u00e9 d\u2019une personne constitue une perte grave et une interf\u00e9rence tr\u00e8s importante avec les droits priv\u00e9s de propri\u00e9t\u00e9 d\u2019un citoyen. Il s\u2019ensuit que le pouvoir d\u2019une autorit\u00e9 expropriante devrait \u00eatre strictement interpr\u00e9t\u00e9 en faveur des personnes dont les droits ont \u00e9t\u00e9 affect\u00e9s\u2026<\/p>\n\n\n\n Comparez la m\u00e9thode d\u2019expropriation \u00e0 la d\u00e9densification dans l\u2019exercice du pouvoir de police. Dans le deuxi\u00e8me cas, comme il est not\u00e9 ci-dessus, les d\u00e9cisions d\u2019une autorit\u00e9 locale doivent \u00eatre trait\u00e9es avec d\u00e9f\u00e9rence en appliquant une norme raisonnable qui primera sur la sauvegarde des droits individuels. Nous avons, par fort contraste, la capacit\u00e9 d\u2019un gouvernement, en vertu de son pouvoir de police, de d\u00e9pouiller les propri\u00e9taires de leurs droits de propri\u00e9t\u00e9, sans compensation, dans la poursuite de la vision de ce gouvernement pour le meilleur int\u00e9r\u00eat du bien public.<\/p>\n\n\n\n Il y a toujours eu et il y aura toujours un conflit entre les droits de propri\u00e9t\u00e9 individuels des propri\u00e9taires immobiliers et les gouvernements d\u00e9termin\u00e9s \u00e0 implanter des politiques per\u00e7ues comme favorisant le bien commun. Avec ce conflit vient la question de la mesure dans laquelle les communaut\u00e9s devraient en b\u00e9n\u00e9ficier, au d\u00e9triment des propri\u00e9taires individuels de biens immobiliers qui doivent renoncer \u00e0 leurs droits de propri\u00e9t\u00e9 sans compensation. Au-del\u00e0 des questions morales et philosophiques, le conflit augmente le d\u00e9fi pour la profession d\u2019\u00e9valuateur de quantifier avec exactitude le risque de d\u00e9densification sans compensation et de refl\u00e9ter ce risque dans une opinion sur la valeur marchande de l\u2019int\u00e9r\u00eat en fief simple.<\/p>\n\n\n\n <\/a>Notes<\/strong><\/p>\n\n\n\n [i] L\u2019Institut canadien des \u00e9valuateurs (Larry Dybvig, \u00e9diteur), The Appraisal of Real Estate<\/em>, 3e<\/sup> \u00e9d., Vancouver : Sauder School of Business, 2010, p. 6.1<\/p>\n\n\n\n [ii]<\/a> Toronto Area Transit Operating Authority v. Dell Holdings Ltd.<\/em>, [1997] 1 S.C.R. 32 [Dell<\/em>], au para. 22<\/p>\n\n\n\n [iii]<\/a> Voir Canadian Pacific Railway Co. v. Vancouver (City)<\/em>, 2006 SCC 5 pour une discussion sur l\u2019expropriation de facto<\/em>.<\/p>\n\n\n\n [iv]<\/a> The Appraisal of Real Estate<\/em>, p. 6.13<\/p>\n\n\n\n\n
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